Este curso apresenta um convite às reflexões sobre as questões fundamentais relacionadas ao licenciamento de direitos associados a dados abertos. Serão mostradas, também, algumas experiências internacionais sobre o assunto. Ele se baseia parcialmente no conteúdo reunido pelo governo brasileiro, no âmbito da Infraestrutura Nacional de Dados Abertos (INDA) para viabilizar um estudo sobre licenças de dados governamentais abertos.
As licenças que permitem a livre reutilização do objeto podem ser separadas quanto à sua natureza específica, em três categorias: software, conteúdo e dados. Essa separação também se evidencia por uma ordem cronológica, em que cada uma foi elaborada em um momento que se evidenciou a necessidade pelo fato das licenças anteriores não atenderem a todas as especificidades necessárias.
A liberdade de uso, cópia e reutilização tem as suas origens no movimento de software livre. As comunidades de desenvolvimento de software, como forma de se livrar das restrições impostas por legislações de propriedade intelectual em todo o mundo, criaram licenças de software que explicitamente permitiam o uso, o compartilhamento, o estudo e a modificação dos códigos-fonte. Uma das mais conhecidas é a General Public License (GPL), mantida pela Free Software Foundation, a qual também mantém uma série de critérios de avaliação para que uma licença de software seja considerada "livre".
Mais tarde, comunidades que produziam conteúdo de forma colaborativa, se espelhando na experiência do software livre, também viram a necessidade de uma licença que garantisse liberdades semelhantes em conteúdos de diversos tipos, tais como textos, imagens, músicas, sons, vídeo, etc. Dessa forma, nasceu o conjunto de licenças Creative Commons. Observa-se que há muitas variações da licença Creative Commons, cada qual fornecendo as liberdades ou restrições específicas que o autor desejar vincular à sua obra.
Algumas dessas restrições violam os preceitos da Open Definition e da Definição de Obras Culturais Livres e, portanto, não são consideradas abertas e nem livres, respectivamente. São consideradas abertas as variações CC-BY, que requer apenas atribuição de autoria ao compartlhar, CC-BY-SA, que acrescenta a exigência de uso da mesma licença ao redistribuir ou modificar, e CC-Zero, na qual o autor renuncia a todos os direitos de sua obra, colocando-a efetivamente em domínio público.
Por fim, quando surgiu o movimento de dados abertos, muito se discutiu sobre as formas de licenciamento necessárias para garantir as liberdades de uso e reúso fundamentais para a sua essência. Outro ponto frequentemente argumentado pelos participantes do movimento é que as licenças para software livre e para conteúdo livre não seriam adequadas para dados abertos, por serem ativos de naturezas diferentes. Com isso, foi criado um conjunto de licenças específicas para dados e bancos de dados que garantem as mesmas liberdades para cada tipo de ativo. Esse conjunto de licenças é conhecido como Open Data Commons:
- Open Database License (ODbL): aplicável a esquemas de bancos de dados, arquitetura da informação e à forma de organização dos dados. Exige atribuição de autoria e compartilhamento pela mesma licença;
- Database Content License (DbCL): mesmas exigências que a ODbL, mas aplicável ao conteúdo dos bancos de dados - os dados em si;
- Open Data Commons Attribution License: aplicável aos dados e a bancos de dados, mas com exigência apenas de atribuição de autoria;
- Public Domain Dedication and License (PDDL): aplicável aos dados e a bancos de dados, mas renuncia a todos os direitos (coloca-os em domínio público).
Para ilustrar a questão da inadequação aos dados abertos das licenças de conteúdo livre, há o caso do projeto Open Street Map. Trata-se de uma plataforma colaborativa onde as pessoas criam mapas, registram vias, pontos de interesse, etc., ao visitar essas localidades munidos de um equipamento de georreferenciamento (GPS). No início, o projeto utilizou a licença Creative Commons Attribution Share-alike, tendo produzido grande quantidade de dados usando essa licença. Em um determinado momento, verificou-se a necessidade de que a licença usada no projeto fosse alterada para uma que fosse específica para bancos de dados. Os administradores da comunidade precisaram iniciar um lento processo de contatar cada um dos autores que colaboraram no projeto, explicar os motivos do plano de relicenciamento e solicitar que relicenciassem as suas contribuições sob a nova licença padrão do projeto, a ODbL.
Apesar de esta ser a visão predominante sobre a necessidade de licença específica para dados abertos, ela não é unânime. Como será visto adiante, alguns países aplicam as licenças ''Creative Commons'' aos dados abertos por serem, na sua visão, suficientes e adequadas.
Embora esta não seja uma lista exaustiva, pela dificuldade em se fazer um estudo de ampla abrangência, seguem os comportamentos observados em alguns países quanto à questão do licenciamento de dados.
O estudo sobre dados governamentais abertos encomendado pelo governo federal alemão ao Instituto Fraunhoffer inclui um capítulo sobre licenças (págs. 246 a 276), o qual além de avaliar a situação em alguns outros países europeus, recomenda a criação de uma nova licença para os dados, específica para o governo alemão. A licença desenvolvida foi criticada por ativistas dos dados abertos por não satisfazer a todas as exigências da Open Definition, uma vez que não permite a utilização comercial dos dados.
O governo australiano, de acordo com as leis de seu país, entendeu ser adequado o uso das licenças Creative Commons para os dados que publica. Contudo, esse uso é discricionário e não obrigatório. Além disso, não há uma licença padrão para dados abertos no país, sendo o uso da Creative Commons apenas uma das opções oferecidas no modelo Australian Governments Open Access and Licensing Framework (AUSGOAL). No portal data.gov.au podemos observar exemplos de conjuntos de dados publicados tanto em várias versões das licenças Creative Commons (CC-BY 2.5 Australia, CC-BY 3.0 Australia) quanto em licenças customizadas pelo órgão que os publica e que não são abertas (ex.: Standard NSW Government Terms, que não permite o uso comercial e não está em conformidade com a Open Definition).
No Brasil não há licença padrão definida para a publicação de dados governamentais abertos. O governo federal, no âmbito da Infraestrutura Nacional de Dados Abertos (INDA), pretende realizar um estudo sobre os aspectos jurídicos, econômicos e outros relacionados à livre reutilização dos dados, de forma a determinar se uma licença é necessária e, caso seja, recomendar a adoção de uma licença existente ou o desenvolvimento de uma nova.
Considerando a legislação brasileira, a Lei de Direitos Autorais prevê explicitamente a proteção a bancos de dados. Por outro lado, a Lei de Acesso à Informação imputa ao Estado o dever de proporcionar o acesso, inclusive na internet, a toda a informação que produz ou detém que não tenha um motivo específico para ser considerada sigilosa. A interação destas e outras leis relacionadas será tratada no estudo planejado.
Na prática, até o momento de elaboração deste texto, a maior parte dos órgãos públicos brasileiros não tem especificado qualquer licença ao publicar dados na internet. As poucas exceções têm utilizado, por enquanto, as licenças ODbL e DbCL.
O portal canadense de dados governamentais abertos (data.gc.ca) pretende utilizar uma licença chamada Open Government Licence Agreement, a qual colocou em consulta pública. A Creative Commons do Canadá participou da consulta pública e, embora comemore a melhoria em relação aos termos de licenciamento anterior, criticou basicamente três pontos: a ambiguidade na compatibilidade com as licenças Creative Commons; potenciais barreiras nos mecanismos das cláusulas que vedam a sugestão de status oficial de dados redistribuídos; e a tentativa de licenciar um direito de banco de dados, o que, segundo eles, não existe na legislação canadense.
Outro problema apontado pela Creative Commons é que cada esfera de governo (federal, estadual e municipal) no Canadá tem licenças para dados diferentes e mutuamente incompatíveis, o que impede o cruzamento de dados de diferentes fontes.
Os dados publicados no portal datos.gob.cl usam a licença Creative Commons Attribution 3.0 (Chile).
A Espanha não tem uma licença específica para dados governamentais abertos. Em vez disso, o portal espanhol de dados abertos, datos.gob.es, tem termos de uso ( Aviso legal datos.gob.es ) que especificam as permissões de reutilização, inclusive para fins comerciais.
Pela Constituição dos Estados Unidos da América, todo o conteúdo, dados ou informações produzidos pelo governo são considerados de domínio público. Portanto, já estão garantidas todas as liberdades fundamentais para dados abertos.
Este talvez seja o melhor exemplo em relação a licenciamento de dados abertos no mundo, tanto por estar disposto na Constituição do país de forma obrigatória, quanto especificar que o objeto está em domínio público, que é o modelo mais liberal possível.
A França utiliza, para os dados disponibilizados em seu portal data.gouv.fr, a Licence Ouverte (licença aberta). As permissões da Open Definition (usar, reutilizar, copiar, modificar, uso comercial) são garantidas, mas ela também inclui as usuais cláusulas que vedam a apresentação de status oficial aos dados redistribuídos. É mencionado que a atribuição de autoria pode ser feita por meio de hyperlinks. A licença afirma explicitamente ser compatível com a Open Government Licence do Reino Unido, com a Creative Commons Attribution 2.0 (CC-BY) e com a Open Data Commons Attribution (ODC-BY) da Open Knowledge Foundation.
A Noruega possui uma licença própria para os dados governamentais abertos, a Norsk lisens for offentlige data (NLOD). Ela permite as liberdades de uso, reúso, modificação e cópia, inclusive para fins comerciais.
Algumas restrições adicionais são a isenção de responsabilidade pela qualidade dos dados, a atribuição de autoria, desde que não passe a impressão de que o governo endossa a sua forma de uso dos dados e o provimento de link para a licença. Essas restrições são semelhantes às da Open Government Licence do Reino Unido.
A Nova Zelândia estabeleceu o modelo New Zealand Government Open Access and Licensing (NZGOAL). Ele essencialmente estabelece que os conteúdos publicados pelo governo neozelandês, incluindo os dados, deverão ser obrigatoriamente licenciados sob a licença Creative Commons Attribution (CC-BY) e, na máxima extensão praticável, publicados na internet.
O catálogo de dados do portal dados.gov.pt menciona a existência de uma "Licença de utilização de dados do portal Dados.gov" (inclusive consta uma observação "[fazer link]"), porém esse documento não pôde ser encontrado.
Pela lei britânica, todo conteúdo produzido pelo governo daquele país pertence à coroa ( Crown Copyright ). Assim, quando a necessidade de abertura de dados se tornou uma política oficial, o governo britânico encomendou um estudo ao National Archives, o qual culminou no desenvolvimento e estabelecimento da Open Government Licence como licença padrão para os dados publicados pelo governo britânico. Essa licença garante as liberdades de uso e reúso preconizadas pela Open Definition, qualificando os dados publicados como dados abertos.
As restrições aplicadas são a atribuição de autoria, mas de uma forma que não indique endosso ou status oficial, por parte do governo, do seu uso da informação. Além disso, não ludibriar terceiros ou distorcer a informação ou a sua fonte.
O portal de dados governamentais abertos do Uruguai (catalogodatos.gub.uy) tem, em seus conjuntos de dados, a menção a uma "Licencia de Datos Abiertos de Uruguay". Contudo, não é fornecido link para o conteúdo da licença e não foi possível localizá-la.
São comuns e conhecidas as dificuldades de interoperabilidade técnica entre sistemas de informação. Em dados abertos, isso geralmente implica na necessidade do utilizador dos dados realizar conversões de formato, de tipos de dados, de unidades de medida, de sistemas de coordenadas, reconciliação de entidades, equivalência de atributos, etc. Todavia, as dificuldades de interoperabilidade técnica têm solução, embora ela possa variar em graus de dificuldade conforme o caso.
Por outro lado, a interoperabilidade legal é um problema mais grave, pois não tem solução de forma independente da ação de cada produtor dos dados que se deseja utilizar. Essencialmente, a solução seria solicitar a cada um deles que relicencie os dados sob outra licença que seja compatível com as demais - algo que geralmente é inviável ou, no mínimo, bastante demorado.
Uma das atividades mais comuns entre os utilizadores de daods abertos é realizar cruzamentos de dados de duas ou mais fontes diversas. Ocorre que uma condição necessária para isso é que as licenças associadas a cada uma das fontes de dados sejam compatíveis entre si.
As considerações sobre a compatibilidade entre licenças são importantes em diversas hipóteses de cruzamentos de dados, consideradas as suas diversas origens:
- comparar dados abertos de diferentes países
- cruzar dados abertos de vários estados de um mesmo país, ou de estados com dados da esfera federal
- comparar dados que existem em órgãos públicos que pertencem a poderes diferentes do Estado (por exemplo, dados orçamentários)
Por isso, ao se definir uma licença padrão para dados abertos no setor público, é essencial que se pondere sobre a sua compatibilidade com as licenças de dados abertos utilizadas por todo o setor público, de modo a maximizá-la. A prática que tem sido observada por muitos países de se criar uma nova licença específica para aquela esfera ou poder no setor público, de forma isolada, tende a prejudicar a compatibilidade legal com os demais entes do setor público, como ilustrada no caso do Canadá.
Mais informações sobre a interoperabilidade de licenças para dados abertos podem ser obtidas nas seguintes apresentações:
- Linked Heritage - Legal Interoperability por Federico Morando
- LAPSI: legal interoperability updated por Federico Morando